Sinds de Perspectiefnota 2022 hebben we op verschillende momenten stilgestaan bij de toekomst van de provinciale financiën. De ontwikkelingen hebben in de afgelopen periode niet stilgestaan. In deze paragraaf gaan we daar dieper op in en werpen we een nadere blik op de toekomst van de provinciale financiën en hoe deze zich verhoudt tot de opgaven die op ons afkomen.
Nieuwe financieringssystematiek decentrale overheden na 2025
In het coalitieakkoord ‘Omzien naar elkaar vooruitkijken naar de toekomst’ is aangekondigd dat de financieringssystematiek voor decentrale overheden gaat veranderen na 2025. Op dit moment beweegt de omvang van het provinciefonds mee met de rijksuitgaven. Stijgen of dalen de rijksuitgaven, dan stijgt of daalt onze uitkering uit het provinciefonds mee. Dit is de trap-op-trap-af systematiek. In de afgelopen jaren is gebleken dat deze systematiek leidt tot schommelingen in de uitkering. Met name omdat de rijksuitgaven regelmatig achterblijven bij de oorspronkelijke rijksbegroting. De doelstelling is dan ook dat de nieuwe financieringssystematiek meer stabiliteit oplevert. Deze kabinetsperiode blijft de huidige systematiek nog bestaan en groeit het accres mee met de (hogere) rijksuitgaven en de inflatie.
Tijdelijk extra inkomsten provinciefonds, maar terugval van minstens € 10 miljoen na 2025
In het coalitieakkoord is tevens besloten om de verdere oploop van de opschalingskorting voor provincies (en gemeenten) deze kabinetsperiode te bevriezen. Dit betekent dat wij de komende jaren minder gekort zullen worden op onze uitkering. Cumulatief gaat dit om circa € 3,2 miljoen. Wat uiteindelijk met de opschalingskorting gebeurt zal in samenhang worden bezien met de nieuwe financieringssystematiek. Tot die tijd is er veel onzekerheid over de uitkering na 2025. In het regeerakkoord is de accresontwikkeling van het gemeente- en provinciefonds na 2025 bovendien gemaximeerd en ligt het stukken lager dan daarvoor. Na 2025 valt de uitkering uit het provinciefonds dan ook drastisch terug. Met de huidige inzichten gaat het voor ons om een terugval van ruim € 10 miljoen, dat nog verder kan oplopen als de prijsontwikkelingen niet worden gecompenseerd.
Herijking verdeling van het provinciefonds
Naast het vraagstuk over de toekomstige financiering (c.q. de omvang van het provinciefonds) speelt momenteel het traject om te komen tot een herijking van de verdeling van het provinciefonds. De herijking is erop gericht om een nieuwe, toekomstbestendige verdelingssystematiek vast te stellen. Het traject wordt getrokken door het ministerie van Binnenlandse Zaken in nauwe samenwerking met het IPO. In principe staat het verdelingsvraagstuk los van de discussie van de financieringssystematiek na 2025, al zal de verdelingsdiscussie samenhangen met de toekomstige financiering.
Provinciaal belastinggebied
Het coalitieakkoord heeft ook meer duidelijkheid gegeven over de toekomst van de belasting op mobiliteit. De Motorrijtuigenbelasting (MRB) zal, zoals nu beoogd, in 2030 plaatsmaken voor ‘Betalen naar gebruik’, een kilometerheffing. Dit heeft directe consequenties voor het provinciaal belastinggebied, de opcenten op de MRB. Vorig jaar heeft al een onderzoek plaatsgevonden naar mogelijke alternatieve belastinggebied(en). Over een toekomstig belastinggebied zal de komende periode stelling moeten worden genomen, door onszelf en als provincies gezamenlijk. Wij maken ons in elk geval sterk voor het behoud van een autonoom belastinggebied, dat goed aansluit bij de provinciale taken. De keuzes over een provinciaal belastinggebied worden uiteindelijk gemaakt door de Tweede Kamer.
Het toekomstig belastinggebied kan niet los gezien worden van de nieuwe financieringssystematiek per 2025. De toekomstige belastingcapaciteit en de uitwerking daarvan voor de provincies gezamenlijk én afzonderlijk is bepalend voor de werking van het provinciefonds, zowel qua omvang als verdeling. Hierbij speelt een rol dat in de financiële verhoudingswet is opgenomen dat alle decentrale overheden een gelijk voorzieningenniveau moeten kunnen bewerkstelligen bij een gelijke lastendruk. Het Rijk heeft bovendien aangegeven in het kader van de nieuwe financieringssystematiek te willen kijken naar de mogelijke uitbreiding van het decentraal belastinggebied (voor zowel gemeenten als provincies). In de praktijk zou dat kunnen betekenen dat de verhouding tussen de inkomsten uit het provinciefonds en het provinciaal belastinggebied gaan wijzigen.
Financiering transitieopgaven en cofinanciering
Op dit moment spelen naast de reguliere opgaven ook de grote transities: klimaat & energie, stikstof & landbouw en wonen & bereikbaarheid. Het nieuwe kabinet heeft hiervoor forse impulsen aangekondigd. Dit zijn losse financieringsstromen, die zijn uitgezonderd voor de berekening van het accres. Daarmee ontvangen wij (via het provinciefonds) geen extra middelen voor deze opgaven. Het Rijk stelt hooguit incidentele middelen specifiek beschikbaar, daar waar decentrale overheden een rol krijgen en kosten maken. Er is ten aanzien van deze financieringsstromen een drietal overwegingen, die samenhangen met (de te stellen randvoorwaarden aan) de toekomstige financieringssystematiek.
Allereerst zijn de transitieopgaven langjarige opgaven, die momenteel incidenteel gefinancierd worden. Het langjarige karakter vraagt op sommige terreinen echter om langjarige (structurele) inzet – en dus zekerheid. Daarnaast kunnen incidentele investeringen structurele lasten met zich meebrengen. Zoals het beheer en onderhoud van nieuwe natuur of nieuwe infrastructuur. Dit vraagt ook om structurele financiering. Daar moet in de nieuwe financieringssystematiek rekening mee worden gehouden. Ofwel, bij (structurele) stijgende omvang van taken horen extra (structurele) middelen. Dit uitgangspunt is in de wet financiële verhoudingen (artikel 2) verankerd en daar blijven we het Rijk ook op wijzen. Voor de uitvoering van het klimaatakkoord is in dit kader overigens al een onderzoek gedaan en door de nieuwe regering ook financiering toegezegd. Deze financiering is echter wel beperkt gebleven tot de uitvoeringscapaciteit en niet de benodigde investeringsmiddelen.
Ten tweede maakt het Rijk in toenemende mate gebruik van specifieke uitkeringen. Dit komt primair voort uit het feit dat deze uitkeringsvorm de enige wettelijke grondslag biedt om – als Rijk – voorwaarden te stellen aan de besteding van middelen. De algemene rekenkamer heeft daarom aangegeven dat in dergelijke gevallen de specifieke uitkering moet worden gebruikt en een decentrale uitkering. Deze uitkeringsvorm zorgt echter ook voor hoge uitvoeringslasten, omdat de verantwoordingseisen onevenredig hoog zijn. Daarnaast leidt de veelvoud aan specifieke financieringsstromen tot verkokering in de uitvoering, terwijl zeker bij een aantal opgaven juist in de uitvoering overlap plaatsvindt en maatwerk nodig is. Maatwerk waar vooral decentrale overheden invulling aan zouden kunnen geven. De wijze van financiering en de beperkte beleidsvrijheid kan daarmee belemmerend werken voor een effectieve aanpak van de inhoudelijke opgaven. Het is belangrijk dat nieuwe uitkeringsvormen worden uitgewerkt en geïmplementeerd die hier recht aan doen en tegelijkertijd in een adequate verantwoordingswijze richting het Rijk voorzien.
Tot slot merken we op dat het Rijk steeds vaker om cofinanciering van decentrale overheden vraagt bij verschillende opgaven. Concreet hebben we dit bijvoorbeeld ervaren bij de investeringen in de N35, een Rijksweg. Het werken met cofinanciering heeft in de kern voordelen, omdat ambities en middelen worden gebundeld. Voorwaarde is wel dat de verhoudingen op nationale schaal in evenwicht blijven én we als provincie ook financieel in staat worden gesteld om dergelijke cofinanciering mogelijk te maken.
Inzet via het IPO
De nieuwe financieringssystematiek raakt alle decentrale overheden. Dat maakt het belangrijk dat we ook samen optrekken, met de VNG, de UvW en natuurlijk als provincies gezamenlijk. Het ministerie van Binnenlandse zaken is voornemens om voor de zomer een contourennota op te leveren. Deze contourennota wordt gezien als een ontwikkelagenda voor de bestuurlijk-financiële verhoudingen in de komende kabinetsperiode. En zal naar alle waarschijnlijkheid primair gericht zijn op het uitwerkingsproces en mogelijk een aantal hoofdlijnen (onder andere ten aanzien van de financieringssystematiek en het belastinggebied) bevatten. Het interprovinciaal traject is in eerste instantie erop gericht dat de voorwaarden van de gezamenlijke provincies voor deze nieuwe financieringssystematiek staan vermeld in de contourennota. Om vervolgens na het zomerreces de in de contourennota opgenomen voorwaarden samen met Rijk en gemeenten uit te werken en te concretiseren. De voorwaarden die vanuit het IPO worden gesteld liggen in lijn met de hiervoor genoemde aandachtspunten.
Onzekerheid blijft groot, ruimte voor investeringen beperkt
Als we kijken naar ons eigen financieel perspectief (zie budgettair perspectief) dan blijft het toekomstbeeld op hoofdlijnen gelijk aan wat we vorig jaar hebben geschetst: de ruimte om incidenteel te blijven investeren neemt de volgende statenperiode af. We worden meer afhankelijk van onze structurele inkomsten. Het voortzetten van de grote impulsen op de volle breedte van onze beleidsterreinen (voor gemiddeld ruim € 30 miljoen per jaar) zal niet zondermeer mogelijk zijn. De hoge inflatiecijfers hebben bovendien een behoorlijke impact op de structurele ruimte en de verdere ontwikkeling daarvan is ongewis (zie ook het hoofdstuk budgettair perspectief). Daarbovenop is de onzekerheid over de toekomstige financiering, zoals hiervoor geschetst, zeer groot. Vooralsnog vallen onze structurele inkomsten na 2025 fors terug. Dat terwijl we voorzien dat we structureel meer kwijt zullen zijn aan bijvoorbeeld de vervanging van de provinciale infrastructuur.
Stuurknoppen in beeld
Met het oog op het veranderende financieel perspectief hebben we het afgelopen jaar met u stilgestaan bij de contouren voor de toekomst van de provinciale financiën. Met als één van de vragen hoe we binnen onze bestaande financiële positie ruimte zouden kunnen scheppen. We hebben inzichtelijk gemaakt welke financiële stuurknoppen er zijn en de impact die het draaien aan de knoppen kan hebben. In onze brief over de toekomst van de provinciale financiën (kenmerk 2022/0060440) hebben we de drie pijlers ‘duurzaamheid’, ‘wendbaarheid’ en ‘weerbaarheid’ geïntroduceerd. Aan de hand daarvan is de impact van het draaien aan stuurknoppen nader in beeld gebracht. Alle factsheets over de stuurknoppen zijn bijgevoegd bij het Statenvoorstel van deze Perspectiefnota.
Naar aanleiding van uw gesprek over de toekomst van de provinciale financiën heeft u gevraagd inzichtelijk te maken op welke wijze nader gestuurd kan worden op de norm voor het weerstandsvermogen (één van de draaiknoppen). De huidige norm bedraagt minimaal 1,4 en de huidige ratio zit op dit moment daarboven. De ratio gaat omlaag als de risico’s toenemen of het beschikbare weerstandsvermogen wordt verlaagd. Het beschikbare weerstandsvermogen is opgebouwd uit specifieke reserveringen binnen projecten en daarnaast uit de Algemene risicoreserve (ARR). Het verlagen van deze reserveringen is daarmee de feitelijke stuurknop, waarbij het verlagen van de ARR het meest voor de hand ligt. De kanttekening daarbij is dat elke afroming op termijn ook kan betekenen dat er weer middelen moeten worden bijgestort. Daarnaast stellen we bij deze Perspectiefnota voor om ten laste van de ARR de voorfinanciering voor het PPLG te dekken.
Voorlopig niet draaien aan de stuurknoppen
Gezien de (ook in dit hoofdstuk) genoemde onzekerheden, hebben we in onze brief aangegeven te adviseren om nu niet te draaien aan de ‘financiële stuurknoppen’. Dat geldt ook voor het weerstandsvermogen. Door aan deze knoppen te draaien is het mogelijk om met name incidenteel extra ruimte creëren, maar dat gaat in de meeste gevallen ten koste van de (structurele) wendbaarheid. De huidige wendbaarheid is wellicht nog hard nodig om toekomstige opgaven op te kunnen pakken. Het draaien aan de knoppen zal dan ook in samenhang moeten worden beschouwd met de opgaven die op ons afkomen. Het ligt voor de hand dat een volgende Staten de afweging zal maken waarvoor het draaien aan de knoppen al dan niet gewenst is. Naast een duurzame, wendbare en weerbare financiële positie, nu en in de toekomst, staat dan ook de afweging over een effectieve en duurzame uitvoering van onze kerntaken en opgaven centraal.
Ambities en keuzes
De hiervoor genoemde afwegingen vragen om inhoudelijke en politieke keuzes: Wat blijven we doen, maar ook wat niet? Hoe waarborgen we een gezonde financiële positie en waar moet dat aan voldoen? Tijdens uw gesprek over de toekomst van de financiën heeft u aangegeven dat u de overwegingen om te draaien aan de financiële stuurknoppen graag uitgewerkt wil zien in verschillende handelingsperspectieven, gekoppeld aan de inhoudelijke opgaven. Er is een veelvoud aan keuzes te maken, waarbij de invalshoek en inkleuring wordt bepaald door de politieke ambities. Bijvoorbeeld: Leggen we de focus op de kerntaken en wat zijn dan onze kerntaken? Waar willen we het verschil (blijven) maken? Investeren we nu voor een toekomstig (maatschappelijk) rendement? Hieronder geven we een aantal inhoudelijke elementen mee die een rol spelen in deze afweging.
Langjarige incidentele impulsen
We zijn op veel terreinen de afgelopen jaren gewend geraakt aan incidentele impulsen over de volle breedte van ons beleid, zoals bijvoorbeeld natuur, economie, bereikbaarheid, cultuur en het ruimtelijk domein. Deze impulsen voelen als ‘vast’ onderdeel van ons beleid en we hebben soms structurele verwachtingen gewekt, ook bij onze partners. Hieronder is een overzicht opgenomen van de beleidsimpulsen van de afgelopen 12 jaar. Het zijn grove gemiddelden over de afgelopen jaren.
| Beleidsterrein | Jaarlijkse incidentele impuls |
| Wonen en retail | € 1,75 miljoen |
| Leefbaar platteland | € 1 miljoen |
| Natuur | € 2 miljoen |
| Agro & Food | € 1,5 miljoen |
| Verkeersveiligheid | € 1,5 miljoen |
| Innovatie & mkb | € 7,5 miljoen |
| Human Capital | € 2 miljoen |
| Fiets | € 2 miljoen |
| Evenementen | € 1,25 miljoen |
| Toerisme | € 1,25 miljoen |
| Cultuur | € 5 miljoen |
| Openbaar bestuur | € 1 miljoen |
| Europese programma's | € 4 miljoen |
| Totaal gemiddelde impuls | € 31,75 miljoen |
Naast deze structureel voelende beleidsimpulsen hebben we de afgelopen jaren ook veel incidentele investeringen gedaan in bijvoorbeeld infrastructuur en de grote fondsen (zoals het Energiefonds, het Innovatiefonds), maar ook ten behoeve van de verschillende transities zoals de energietransitie en de ontwikkelopgave . De transities lopen ook na deze coalitieperiode door en ook de komende jaren blijven er opgaven op infrastructuur bestaan. Zoals in het eerste deel van dit hoofdstuk vermeld heeft het Rijk middelen gereserveerd voor de grote transitieopgaven. Het is nog de vraag hoe deze middelen precies worden ingezet en welke rol de provincies daarbij hebben of krijgen.
De opgave en provinciale rol als startpunt
Voor de volgende coalitieperiode ligt de vraag voor of en zo ja, welke van de huidige langjarige impulsen moeten worden gecontinueerd. Daarnaast speelt de vraag of we als provincie (aanvullende) inzet willen plegen op de transitieopgaven. Deze keuzes moeten ook worden afgezet tegen de huidige structurele inzet die we al plegen op onze kerntaken en de onontkoombare ontwikkelingen die daaromtrent op ons afkomen (zoals vervangingsinvesteringen). Over het geheel genomen gaat het om de vraag welke ambities we hebben en welke rol we willen vervullen. Daarbij moeten we kritisch zijn op de rol die we (autonoom / wettelijk) hebben, de rol die we gevraagd worden op te pakken en de rol die we graag op ons willen nemen.
Handelingsperspectieven
De financiën vormen een belangrijke randvoorwaarde voor de ambities die we kunnen hebben op de opgaven en de rol die we kunnen vervullen. Een groot deel van de afwegingen komt samen in de structurele begroting. Als we kijken naar de toekomst van de provinciale financiën is de beperkte structurele ruimte bepalend. We zien een aantal handelingsperspectieven en mogelijke overwegingen, die deels ook in lijn liggen met de financiële stuurknoppen.
Door de huidige structurele inzet / begroting te heroverwegen en dus inhoudelijk te kiezen om te stoppen met een aantal activiteiten, valt (op termijn) structurele ruimte vrij te spelen. Daarnaast is het mogelijk om de opcenten op de MRB te verhogen en zo extra inkomsten te genereren. De ruimte kan benut worden voor het op orde houden van de basis: het opvangen van onontkoombare ontwikkelingen op onze kerntaken en eventueel het structureel maken van nu langjarige incidentele impulsen. Een deel van de ruimte kan ook benut worden voor het creëren van incidentele investeringsruimte met structurele afschrijvingslasten of rentelasten tot gevolg.
Voor de transities, maar ook voor andere opgaven geldt dat we vanuit onze structurele inzet en kerntaken al bijdragen leveren. Zeker als cofinanciering op opgaven verlangd wordt door bijvoorbeeld het Rijk, is het noodzakelijk om ook te kijken hoe we bestaande inzet eventueel kunnen (her)richten om gevraagde cofinanciering te leveren. Dit kan wel betekenen dat we daarmee onze ambities deels herschikken. Als we nieuwe taken van het Rijk krijgen gaat dit niet op en zou de randvoorwaarde moeten blijven dat we hiervoor middelen ontvangen en cofinanciering niet aan de orde is. Daar waar we echt eigen, aanvullende ambities hebben, betekent dit dat er eigen (incidentele) middelen nodig blijven.
Per opgave blijft het ook nodig te onderzoeken welke opties er zijn om investeringen of financiering van derden te organiseren. Er zijn volop kansen om onze eigen euro’s te vermenigvuldigen, zeker als we kijken naar de Europese Fondsen. Bestaande inzet via revolverende fondsen (zoals het Energiefonds, de HMO en het Innovatiefonds) speelt hierin ook een belangrijke rol. Eén van de financiële draaiknoppen, de AFR, zou kunnen worden ingezet om onze eigen multiplier te verhogen.
Tot slot is niet op alle opgaven altijd financiële inzet nodig. Door een andere rol te kiezen, bijvoorbeeld van facilitator in plaats van financier, valt nog steeds impact te realiseren. We beschikken over een hoop kennis en connecties die van waarde kunnen zijn. Het is om deze reden belangrijk om per opgave kritisch te zijn op de doelmatigheid en effectiviteit van de inzet van middelen versus de andere rol die we kunnen vervullen.