Trends en ontwikkelingen

We zien een aantal belangrijke trends en ontwikkelingen dat de komende vijf tot tien jaar betekenis heeft voor Overijssel. De belangrijkste beschrijven we in de inleidende samenvatting.

Over het algemeen kunnen we zeggen dat de gesignaleerde trends en ontwikkelingen voor een groot deel dezelfde zijn als vier jaar geleden. De duiding hiervan is vandaag echter anders dan toen. Zo zijn digitalisering en de transitieopgaven in een stroomversnelling gekomen. Ook heeft de coronacrisis een aantal zaken uitvergroot (denk aan het maatschappelijk onbehagen in de samenleving) of structureel veranderd (bijvoorbeeld het thuiswerken). We staan voor grote opgaven en tegelijkertijd worden we geconfronteerd met diverse crises (o.a. klimaatcrisis, stikstofcrisis, wooncrisis). Het gebruik van het woord crisis in deze context is niet meer ongebruikelijk en worden rechtszaken aangespannen door maatschappelijke organisaties tegen de overheid en bedrijven. Aan het vooruitschuiven van lastige oplossingen lijkt, ook met de Green Deal en het regeerakkoord, definitief een einde te zijn gekomen. We zullen aan de slag moeten met de drie genoemde opgaven:

1. klimaatadaptatie, klimaatmitigatie en de energietransitie;
2. het bieden van nieuw perspectief voor de landbouw en de ontwikkeling van de natuur;
3. verstedelijking en mobiliteit.  

Wij gaan hieronder nader in op de drie genoemde grote opgaven en schetsen het perspectief bij de trends en ontwikkelingen, gegeven de huidige ontwikkelingen.

Klimaatverandering  zal een steeds nadrukkelijker rol gaan spelen in ruimtelijke besluitvorming en de manier van bouwen. Klimaatverandering zorgt ervoor dat er in de toekomst grotere risico’s zijn op overstromingen, wateroverlast, verdroging en tekorten aan water. Op de korte termijn geldt dat de huidige maatregelen in het kader van klimaatadaptatie ervoor zullen zorgen dat er meer ruimte zal moeten komen voor hogere en bredere dijken (zie kengetal 1.1 Primaire en regionale keringen die voldoen aan de geldende norm uit Overijssel Ontcijferd 2022). Ook zullen nieuwe overloopgebieden langs de grote rivieren een groter beslag leggen op de beschikbare ruimte. Langs een andere lijn leidt klimaatverandering ook tot zaken als hittestress in stedelijke gebieden, overmatige regenval, maar ook tot langdurige droogte, verzilting en (versnelling) van bodemdaling. Dit heeft directe gevolgen voor de leefbaarheid, maar ook voor de manier waarop we woon- en werklocaties inrichten en de  landbouw. Extreme incidenten, zoals de overstromingen in Limburg, vergroten het maatschappelijk gevoel van urgentie dat verandering nodig is.

De komende jaren zullen ook de inspanningen voor de energietransitie in een stroomversnelling komen. Ook geopolitieke spanningen en de afhankelijkheid van andere landen voor onze energie spelen hierbij een belangrijke rol. De extreem hoge energieprijzen van het afgelopen half jaar geven hieraan een extra impuls. Er is nog veel nodig om in 2030 te voldoen aan de doelstellingen uit het Klimaatakkoord. De kengetallen 2.5, 3.11 en 3.12 geven inzicht in de Overijsselse broeikasgasemissies uit Overijssel Ontcijferd 2022. De verhoogde doelstellingen van Nederland (ambities Regeerakkoord met een fonds van 35 miljard euro) en inzet van de Europese Commissie in het pakket ‘Fit for 55’ vragen een extra versnelling en forse bijstelling van gemaakte afspraken voor alle sectoren. De komende jaren zullen vooral de vergroting van de netwerkcapaciteit, tijdelijke energieopslag en het aantal te realiseren windmolen-locaties grote uitdagingen vormen. Slimme energie-nutslocaties (smart energy hubs) zullen gerealiseerd worden, waar energie-opwek, opslag en intensief gebruik en teruglevering aan het net samen komen. De waterstofeconomie zal in de komende jaren met proefprojecten gericht op wegtransport en energie-intensieve industrie verder gestalte krijgen. Dit alles gaat gepaard met flinke investeringen in de energie-infrastructuur, waarbij de provincie via haar ruimtelijk beleid en de voorgenomen regierol op de regionale energie-infrastructuur, kan zorgen (voor ruimte) voor een efficiënt toekomstbestendig energiesysteem.

In het landelijk gebied speelt de komende tien tot twintig jaar veel. Meerdere van de bovengenoemde opgaven, zoals de energietransitie en het klimaatbestendig maken van Overijssel, hebben direct invloed op de inrichting van het landelijk gebied. De biodiversiteitscrisis  maakt duidelijk dat herstel en verbetering van de natuur over de brede linie noodzakelijk is. Niet alleen in de natuurgebieden maar ook daarbuiten in boerenland/buitengebied. Zie hiervoor ook kengetal 3.3 Natuurkwaliteit binnen en buiten het Natuurnetwerk Nederland uit Overijssel Ontcijferd 2022. De achteruitgang van de biodiversiteit in het landelijk gebied is enorm en is mede veroorzaakt door intensivering en schaalvergroting van de landbouw.

Naar verwachting komt de Europese Commissie in 2022 met een nieuwe wet voor natuurherstel die ook aandacht vraagt voor dergelijk natuurherstel buiten de natuurgebieden. Een  belangrijke voorwaarde voor natuurherstel is een forse vermindering van de stikstofdepositie. Verlaging van de uitstoot van stikstof ten gevolge van de landbouw en andere  economische activiteiten in Overijssel is onvermijdelijk. Verder staan de leefbaarheid en de waterkwaliteit in bepaalde delen van Overijssel onder druk. Dit alles vraagt om een brede samenhangende benadering, waarin alle overheden samenwerken. In dit kader heeft het Rijk een Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) aangekondigd voor de periode tot 2035 met een Transitiefonds van 25 miljard euro. Dit programma richt zich op de grote urgente maatschappelijke opgaven rondom landbouw, natuur, water en klimaat in het landelijk gebied en op het mogelijk maken van economische ontwikkeling door het zorgen voor een basis toestemmingsverlening in het kader van de Wet Natuurbescherming.  Deze opgaven hebben  een grote impact op de ontwikkelingsmogelijkheden van de landbouw.  Onderdeel van de aanpak is de verkleining van de veestapel, een extensivering van de veehouderij in kwetsbare gebieden en de versnelling van de transitie naar een duurzame kringlooplandbouw. Ook het nieuwe Europees Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) richt zich hierop. De  gedifferentieerde gebiedsgerichte aanpak zal leiden tot grote aanpassingen in het landelijk gebied. De perspectieven voor de verschillende vormen van landbouw worden hierbij gebiedsgericht inzichtelijk. Provincies gaan een belangrijke taak krijgen in de uitvoering van dit NPLG.

Het tekort aan woningen en de stijgende huizenprijzen zullen naar verwachting ook de komende jaren een belangrijke uitdaging vormen. De bevolking blijft de komende jaren groeien en ook de huishoudensverdunning door vergrijzing en toename van éénpersoons huishoudens  zet door. Hierdoor blijft er een grote behoefte aan woningen bestaan. De beschikbare ruimte is echter schaars en de woningbouw concurreert daarin met natuur, landbouw en, in toenemende mate, onze duurzame energievoorziening. Het Rijk wil de komende jaren 100.000 woningen per jaar bouwen en heeft de intentie daarbij een sterke regierol te pakken, onder andere door het aanwijzen van groeigebieden in de Nationale Omgevingsvisie. De regio Zwolle is zo’n groeigebied. De versnelling in de woningbouw is een lastige en urgente opgave vanwege lange doorlooptijden en druk op de ruimte van andere functies zoals natuur, landbouw en economie. Het aantal opgeleverde nieuwbouwwoningen in Overijssel blijft achter bij de ambities uit de woonagenda (zie kengetal 1.6). Het aantal harde plannen voor woningbouw bij gemeenten blijft constant. De zachte (nog niet vastgelegde) plancapaciteit voor nieuwe woningen neemt toe (zie kengetal 1.7, uit Overijssel Ontcijferd 2022). Opgave voor de komende tijd is om deze zachte plancapaciteit om te zetten in harde plancapaciteit.

We zien de afgelopen jaren een verschuiving van woonwensen, waarbij naast de steden ook het landelijk gebied steeds nadrukkelijker in beeld is. We verwachten – mede door het thuiswerken dat met de coronapandemie ingang gevonden heeft – dat deze trend zich doorzet. We zien ook al langere tijd de trend dat de regio’s aan de grenzen van de Randstad steeds meer Randstedelingen trekken. De druk op de woningmarkt is in de Randstad dermate hoog dat niet uit te sluiten valt dat een deel van de woningzoekers hun uitvlucht zoekt tot relatief meer betaalbare woningen net buiten de Randstad. We verwachten dat deze trend zich doorzet en op termijn ook gevolgen heeft voor de woningmarkt in Overijssel. Hoe omvangrijk dit is en wat de impact daarvan zal zijn is nog niet in te schatten. Wij gaan hier ook in de volgende paragraaf Leefbaarheid en brede maatschappelijke welvaart op in.

Wat de komende jaren extra aandacht verdient is de relatie stad-platteland. De grens tussen beiden is nu vaak scherp getrokken vanwege de inzet op inbreiding (voor uitbreiding). En er is met meer verstedelijking ook behoefte aan natuur en recreatiemogelijkheden.  We zien dat de coronacrisis (mede door het vele thuiswerken) deze behoefte heeft versterkt. Klimaat- en energiemaatregelen, recreatiemogelijkheden en overstaphubs zullen in het stadsrandgebieden tot ruimtelijke ingrepen leiden. Groen-blauwe dooradering en stadsranden met mogelijkheden voor recreëren en laad- en overstappunten kunnen eraan bijdragen om de relatie stad-platteland te versterken.

De gestage groei van het aantal woningen vergroot het gebruik van wegen en openbaar vervoer. Vanwege de gezondheidseisen aan stikstof- en fijnstofemissie zal het vervoer van goederen uit de stedelijke centra worden geweerd. Het werken aan een goede, veilige en gezonde leefomgeving in de stad zal daarmee hoger op de agenda komen te staan. Er zullen meer stadsdistributiecentra bij de uitvalswegen nodig zijn.  We verwachten dat er de komende jaren steeds meer discussie zal ontstaan over de aanleg van nieuwe infrastructuurprojecten. Er is minder eigen geld voor aanleg en onderhoud beschikbaar, maar ook een steeds schaarsere gebruiksruimte. Mogelijk verlicht ook de toename van thuiswerken de druk op de infrastructuur. Dat roept de vraag op of er wel noodzaak tot investeren is in nog meer weginfrastructuur. Ten slotte zal de ecologische verduurzaming van de aanwezige infrastructuur en het stimuleren van gezonde mobiliteit (fietsen en lopen) om meer investeringen vragen. We verwachten dat het doorberekenen van milieu- en CO2-kosten (True Pricing) steeds meer ingang zal vinden. Ook verwachten we dat we als provincie steeds meer zelf een rol- en een voorbeeldfunctie hebben bij het klimaatneutraal en natuurvriendelijk onderhouden en aanleggen van infrastructuur. Dit vraagt wel om een andere manier van ontwerpen, aanbesteden en uitvoeren.

De bovengenoemde opgaven krijgen niet alleen gevolgen voor het landschap van Overijssel. Ook hebben ze directe sociaal-economische effecten op de inwoners en bedrijven en indirect door de veranderende identiteit van het landschap en dus op de leefbaarheid. Deze impact kan zowel positief als negatief zijn en het is van belang daarover het gesprek met inwoners en andere belanghebbenden te voeren. Daarnaast verwachten we dat een veranderende bevolkingssamenstelling gevolgen kan hebben voor het bestaande noaberschap en druk kan zetten op de sociale cohesie (zie voor meer cijfers respectievelijk kengetal 6.11 Percentage inwoners dat voldoende noaberschap ervaart en kengetal 6.10 Ervaren sociale cohesie uit Overijssel Ontcijferd 2022). Bijvoorbeeld wanneer meer mensen uit de stad in het landelijk gebied en de kleine kernen gaan wonen en wanneer er grotere groepen vluchtelingen en statushouders als gevolg van toenemende internationale spanningen en oorlog zich in ons land vestigen. De effecten kunnen daarentegen ook positief zijn: de instroom van jonge gezinnen in kleine kernen is juist gunstig voor de leefbaarheid en biedt draagvlak voor voorzieningen.

We verwachten dat de Brede welvaarts-benadering bij het Rijk en mede-overheden steeds meer ingang zal vinden als sturingsinstrument en systematiek om de effecten van beleid en investeringen op het welzijn van inwoners te beoordelen. Hier moet echter nog veel kennis op ontwikkeld worden.

Maatschappelijk onbehagen
De legitimiteit van de overheid is helaas geen vanzelfsprekendheid. Diverse onderzoeken laten zien dat de polarisatie tussen groepen in de samenleving sterk is toegenomen (zie voor de cijfers de inwonerspeiling van de provincie Overijssel van april 2021) en dat het vertrouwen in de overheid is afgenomen. Ook in Overijssel zien we dat lokale bestuurders en ambtenaren veel last hebben van het afgenomen vertrouwen. We zien dat polarisatie niet alleen een maatschappelijk fenomeen is, maar zich ook nadrukkelijker manifesteert in het debat in raden en staten.

Een korte toelichting in cijfers uit de genoemde opiniepeiling: het vertrouwen in de landelijke en provinciale politiek is sinds 2018 aan het afnemen, voor de gemeentelijke politiek stijgt het licht. In 2022 heeft een nipte meerderheid (58%) in Overijssel (enig) vertrouwen in de landelijke politiek. Het vertrouwen in de provinciale politiek is vergelijkbaar (58%). Het vertrouwen in de gemeentelijke politiek ligt daar ruim boven (73%).

Gecompliceerdheid van dossiers neemt toe en vraagt veel tijd
Raads- en statenleden worden steeds zwaarder belast met dossiers die door hun gecompliceerdheid lastig te doorgronden zijn. Daarbij komt dat het voor raads- en statenleden lastig is om zicht krijgen op thema’s die zich afspelen in regionale samenwerkingsverbanden (zie ook kengetal 7.10 van Overijssel Ontcijferd 2022 en Werk volksvertegenwoordiger onder druk | KennisHub Overijssel). Dit vormt in toenemende mate een dilemma voor raads- en statenleden die dit naast hun werk moeten doen. We verwachten dat er de komende tijd meer aandacht zal komen voor de ondersteuning van raads- en statenleden.

De Nederlandse economie bevindt zich momenteel in een hoogconjunctuur en dat ondanks de hinder van twee jaar coronamaatregelen. Dit was het beeld voor de inval in de Oekraïne en de daarop volgende sancties en reacties. Begin 2022 was op de regionale arbeidsmarkt in Overijssel het aantal werklozen nog nooit zo laag. Er is meer vraag naar grotere bedrijfslocaties en de inspanning om schaars talent te binden en te houden is groot. De hightech maakindustrie in Twente blijft banen scheppen en kansen bieden voor ondernemers. Toch is er ook economische schade opgelopen die in de komende jaren ingehaald moet worden. Bedrijven hebben minder in vernieuwing geïnvesteerd, er is een grote opwaartse druk op vervoers- en brandstofprijzen en nu nog verzwaard door de Oekraïne-crisis. Daardoor is de inflatie sterk toegenomen en zal de Europese Centrale Bank moeten gaan ingrijpen. Ten slotte hebben veel bedrijven een te grote belastingschuld opgebouwd en wordt verwacht dat het aantal faillissementen zal stijgen.

Het digitale werken en verdergaande automatisering en robotisering in productie en logistiek zullen het personeelsgebrek moeten gaan compenseren. Dat is op zich al een stevige opgave voor het bedrijfsleven, die vervolgens gepaard gaat met scherpere milieu-eisen en stijgende kosten van grondstoffen en energie. Het kabinet heeft ongekend hoge fondsen in het vooruitzicht gesteld om de eerder genoemde opgaven in gang te zetten. In een onzekere internationale en geopolitieke omgeving zal er ook weer een periode komen met een afkoelende economie en afnemende groei. Geopolitieke spanningen en stijgende grondstofprijzen kunnen leiden tot fors hogere prijzen voor energie en producten. Kleine bedrijven hebben meer moeite om deze snelle ontwikkelingen bij te houden. Ook zien we dat economische maatregelen steeds meer ingezet wordt om de transitie naar een schonere wereld te maken. Dit vertaalt zich in prijsvorming (true pricing), innovatie en aanpak van marktfalen. Het gezond houden van de regionale economie en werkgelegenheid in combinatie met vergroening en digitalisering blijft in deze onzekere omstandigheden een stevige opgave.

We zien dat de cultuursector nog lang last zal houden van de impact van corona. Het eigen vermogen van veel organisaties is door de langdurige sluiting verdampt en veel zelfstandige professionals nemen afscheid van de sector. Het wordt moeilijker om culturele voorzieningen overeind te houden, vooral in kleinere gemeenten. Het verdwijnen van voorzieningen als het theater, podium of de bibliotheek is negatief voor de leefbaarheid. Meer inzet van vrijwilligers, politiek draagvlak en samenwerking met ondermeer onderwijs zal nodig zijn om afkalving te voorkomen.

De krapte op de arbeidsmarkt neemt steeds meer toe en is als gevolg van de coronapandemie alleen nog maar meer zichtbaar geworden. Dat levert problemen op. Er is met name een tekort aan goed opgeleide vakmensen. Bijvoorbeeld bij erfgoed: de restauratie-opgave wordt groter. Dat kun je deels oplossen met meer geld, maar wie gaat die restauratie-opgave uitvoeren? Er zijn steeds minder goed opgeleide vakmensen beschikbaar. En de bouwsector is nodig voor de extra woningbouw.

We verwachten dat er voor de grote opgaven de komende jaren veel extra medewerkers nodig zijn. Deze toegenomen vraag gaat naar verwachting leiden tot een competitie om de beste werknemers en tot onvervulbare vacatures elders. Dit zet het tempo van de opgaven onder druk.

We zien op allerlei terreinen (om uiteenlopende redenen) schaarste ontstaan, bijvoorbeeld als het gaat om drinkwater, gas, elektriciteit en internet. Bepaalde sectoren kunnen zich vanwege die schaarste niet meer in Overijssel uitbreiden. Om de leveringszekerheid van vitale factoren veilig te stellen zou de provincie een steviger regierol kunnen nemen, mits het instrumentarium hiervoor beschikbaar komt. Zo hebben we al een rol ten aanzien van drinkwater en krijgen we een rol ten aanzien van de energie-infrastructuur.

De coronapandemie heeft op vele fronten de technische ontwikkeling (in brede zin) een boost gegeven. Zo is het thuiswerken sterk toegenomen en hebben ondernemers (gedwongen door fysieke sluiting) nieuwe verdienmodellen ontwikkeld. De digitalisering zet in hoog tempo door en het is zeker dat daardoor banen gaan verdwijnen, maar ook nieuwe gecreëerd worden. Het is echter moeilijk te voorspellen hoe snel dit gaat en hoe hier op in gespeeld kan worden. Door de steeds verder gaande digitalisering verplaatst ook een toenemend deel van het leven zich naar de digitale ruimte. Deze virtuele ‘ruimte’, die overal en nergens plaatsvindt, kent een andere dynamiek en andere spelregels dan onze vertrouwde fysieke leefomgeving. Naast de enorme voordelen, wordt de samenleving de laatste jaren geconfronteerd met de keerzijde van deze dynamiek en regels, denk aan desinformatie, uitsluiting van mensen die niet mee kunnen komen, de ‘fabeltjesfuik’ en algoritmische bias. Uitdagingen waar overheden de komende tijd voor staan zijn de toenemende eisen aan de eigen ICT-omgeving, bescherming tegen cybercriminaliteit, het benutten van kansen die digitalisering biedt en het tegengaan van de verspreiding van desinformatie.

De oorlog in Oekraïne en de daardoor in gang gezette vluchtelingenstroom maakt duidelijk hoe onberekenbaar de buitenlandse migratie is. Wat er nu aan migratie op Overijssel afkomt legt nog meer druk op de woningmarkt en de schaarse ruimte. Aan de andere kant kan het ook een kans zijn om de gespannen arbeidsmarkt te verlichten. Inventief beleid lijkt noodzakelijk. Denk aan inzet op snelle en flexibele bouw en scholing en inzet van statushouders.

We hebben de afgelopen jaren stevig geïnvesteerd in Overijssel. Ook in deze coalitieperiode: een investeringsimpuls van € 305 miljoen en daarbovenop hebben we extra middelen vrijgemaakt voor de coronaherstelaanpak. Deze investeringen konden we ons mede veroorloven vanwege de Essent middelen. Deze middelen zijn nu grotendeels uitgegeven, bestemd of belegd in revolverende fondsen. We zijn de afgelopen jaren gewend geraakt aan de incidentele impulsen op de volle breedte van ons beleid (ruim € 30 miljoen per jaar). Nu de reserves uitgeput raken, zullen we onze uitgaven de komende jaren meer moeten baseren op onze structurele inkomsten.

De structurele inkomsten zijn echter met veel onzekerheden omgeven. Op dit moment vindt de herijking van de verdeling van het provinciefonds plaats en in het regeerakkoord is aangekondigd dat de financieringssystematiek voor decentrale overheden gaat veranderen per 2025. Ook is de introductie van ‘Betalen naar Gebruik’ aangekondigd, wat per 2030 het einde van de huidige Motorrijtuigenbelasting (MRB) zou betekenen. Dat heeft directe consequenties voor ons eigen belasting gebied: de provinciale opcenten op de MRB. Ons huidige belastinggebied zal verdwijnen en dus moeten we als provincies op zoek naar alternatieven voor een autonoom belastinggebied. In het regeerakkoord is bovendien aangegeven dat bij het onderzoek naar een nieuwe financieringssystematiek ook gekeken zal worden naar de uitbreiding van de decentrale belastinggebieden. Daarmee lopen beide ontwikkelingen de komende tijd hand in hand.

De maatschappelijke opgaven en transities blijven om een forse inzet van ons blijven vragen. Voor een aantal opgaven komt er veel rijksgeld beschikbaar, waarvan een deel in onze provincie zal landen. Dat biedt kansen, maar de bestedingsrichting van deze rijksmiddelen is echter wel specifiek. De impulsen die we op vele andere terreinen gewend waren te doen, zullen geen vanzelfsprekendheid meer zijn. We komen daarmee in een positie dat we fundamentele keuzes moeten gaan maken: wat gaan we nog wel, en wat gaan we niet meer doen? Hoe blijven we investeringskracht behouden, nu en in de toekomst? En hoe kunnen we met minder geld toch het verschil maken als provincie (bijvoorbeeld vanuit onze kennis en kunde)?